Di awal kepemimpinan Azwar Anas sebagai gubernur Sumatera Barat, kondisi daerah cukup stabil meskipun beberapa waktu sebelumnya sempat menghangat khususnya menjelang pelaksanaan Pemilu 1977. Hasil Pemilu kali ini memang sedikit berbeda dibanding dengan Pemilu 1971 yang telah mengantarkan Golkar sebagai kekuatan mayoritas untuk seluruh daerah tingkat II, pada Pemilu kali ini Golkar mengalami penurunan perolehan suara di beberapa daerah tingkat II ; di dua kota penting Bukittinggi dan Padang Panjang Golkar mengalami kekalahan dari PPP, sedangkan di Kotamadya Padang terjadi perimbangan kekuatan . Keadaan ini agaknya tidak mempengaruhi suasana pemilihan gubernur pengganti Harun Zain, karena jauh sebelum berakhirnya jabatan kedua Harun Zain, siapa yang bakal menggantikannya sudah menjadi pembicaraan di kalangan politisi daerah dan hampir-hampir tidak banyak kontroversi. Dua nama yang diajukan pada waktu itu terdiri dari orang-orang yang dikenal sangat dekat dengan Harun Zain, yaitu Azwar Anas dan Yanuar Muin. Keduanya sama berbobotnya, prestasi keduanya juga berimbang. Azwar Anas dinilai berhasil menyelamatkan PT Semen Padang yang hampir terjual kepada Perancis, sedangkan Yanuar Muin namanya mencuat setelah berhasil memimpin pembangunan Pembangkit Listrik Tenaga Air (PLTA) Batang Agam. Beda keduanya cuma, yang satu ABRI dan yang satu lagi adalah sipil. Untuk menentukan siapa diantara keduanya yang akan menggantikan Harun Zain, sebenarnya bagi masyarakat di daerah ini tidak menjadi soal, yang penting pembangunan serta perbaikan kondisi sosial di daerah ini tetap berlanjut. Namun Harun Zain sendiri rupanya telah menjatuhkan pilihan pada Azwar Anas, dengan beberapa pertimbangan, antara lain bahwa untuk menjaga hubungan Pusat dan Daerah yang selama ini telah terjalin "mesra", maka Sumatera Barat memerlukan kepemimpinan seorang ABRI.

Pada priode pertama kepemimpinan Azwar Anas (1977-1982), merupakan puncak keberhasilan pembangunan di Sumatera Barat yang ditandai dengan berhasilnya daerah ini meraih penghargaan tertinggi dalam pembangunan, yaitu : Prasamya Purnakarya Nugraha yang diberikan oleh pemerintah pusat. Penghargaan ini adalah merupakan bukti keberhasilan Sumatera Barat -- setidaknya menurut penilaian pemerintah pusat-- dalam menjalankan pembangunan sesuai dengan standar-standar keberhasilan yang –tentunya-- juga ditentukan oleh pusat sendiri.

Disamping keberhasilan itu, pada priode yang sama masyarakat di daerah ini mulai "membayar hutang" pembangunan kepada pemerintah pusat yang selama ini diterima dalam bentuk bantuan, subsidi dan sebagainya. Struktur kepemimpinan tradisional Nagari yang selama ini menjadi kekuatan pengikat hubungan sosial, ekonomi dan politik masyarakat, mengalami "keruntuhan" dengan diberlakukannya Undang-Undang No. 5 Tahun 1979 tentang pemerintahan Desa di daerah ini pada tahun 1983.

Persiapan Pemberlakuan UUPD 1979
Pada tahun 1979, pemerintah pusat barulah benar-benar menunjukkan kesungguhannya untuk menyeragamkan sistem pemerintahan sampai ke tingkat bawah. Pemerintah mengundangkan U.U. No. 5 tahun 1979 tentang pemerintahan Desa (UUPD). Undang-Undang ini ditujukan untuk mengatur bentuk serta susunan pemerintahan desa yang dapat memberikan arah perkembangan kemajuan masyarakat yang berazaskan Demokrasi Pancasila sebagai yang dimaksud dalam Undang-Undang Dasar 1945 . Penetapan UUPD ini didasari oleh Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat No. IV/ MPR/1978 tentang GBHN yang menegaskan perlunya memperkuat pemerintahan Desa agar makin mampu menggerakkan partisipasi masyarakat dalam pembangunan dan menyelenggarakan administrasi Desa yang makin meluas dan efektif.

UU No.5 Tahun 1979, yang secara formal mulai diberlakukan tanggal 1 Desember 1979 ini, di Sumatera Barat --pada awalnya-- belumlah membawa perubahan yang prinsipil terhadap struktur pemerintahan Nagari. Ini disebabkan karena, disamping belum adanya ketentuan lebih lanjut dari Mendagri, pemerintah daerah merasa bahwa daerah belum siap untuk melaksanakan UU tersebut. Karena itu, pemberlakuan UU No. 5/1979 ini perlu ditunda dan akan dilakukan secara bertahap . Untuk sementara, acuan tentang pola pemerintahan ditingkat terendah, tetap mempedomani SK Gub. No. 155/GSB/1974 .

Sementara itu pemerintah daerah mulai pula melakukan langkah-langkah persiapan untuk menyesuaikannya produk Undang-Undang No. 5 Tahun 1979 dengan kondisi lokal sendiri (atau mungkin lebih tepat sebaliknya). Diantara langkah persiapan yang dilakukan oleh pemerintah daerah adalah mensosialisasikan Undang-Undang ini kepada selu-ruh jajaran pemerintah daerah tingkat II se-Sumatera Barat pada bulan Nopember 1979 . Kemudian pada awal tahun 1980 selama tiga hari berturut-turut diadakan pula rapat kerja dengan Wali-Wali Nagari se Sumatera Barat . Sebuah tim yang akan menangani persiapan Pelaksanaan Undang-Undang itupun dibentuk . Tim ini, selain akan bertugas mensosialisasikan UU ini, juga akan menginventarisir permasalahan bagi persiapan pelaksanaannya serta mengadakan konsultasi dengan berbagai pihak, terutama dengan pemuka masyarakat di daerah.

Pada tahun 1981 Pemerintah Daerah mengeluarkan Peraturan Daerah (Perda No.7 tahun 1981) tentang Pembentukan, Pemecahan, Penyatuan dan Penghapusan Desa Dalam Provinsi Daerah Tk. I Sumatera Barat. Melalui Perda ini sebenarnya pemerintah Daerah mulai mengakomodasi keinginan pemerintah pusat untuk menyeragamkan pola pemerintahan desa. Kebijaksanaan ini kemudian dirasakan sebagai pembuka jalan bagi diberlakukannya secara penuh Undang-Undang tentang Pemerintahan Desa (UU No.5/1979) di Sumatera Barat melalui Surat Keputusan Gubernur No. 162/GSB/1983 yang menyatakan berlakunya UU No.5/1979. Sejak saat ini mulailah terlihat berbagai anomie ditengah-tengah kehidupan masyarakat desa ; suatu kondisi yang sebenarnya bertolak belakang dengan tujuan dikeluarkannya undang-undang tersebut. Hal ini disebabkan oleh benturan-benturan kultural yang terjadi akibat sistem pemerintahan Nagari yang menyangga keutuhan kultural itu menjadi disfungsional, karena otoritas pemerintahan terendah dibawah kecamatan yang selama ini berada pada Nagari, dialihkan kepada Jorong yang ditetapkan setingkat Desa. Sementara Jorong pada waktu sebelumnya adalah bahagian dari Nagari.

Ambivalensi Pemerintah Daerah dan Leburnya Struktur Nagari
Persoalan kerusakan sistem internal di Sumatera Barat yang terjadi di masa Orde Baru ini, pada dasarnya bukanlah semata-mata karena diberlakukannya Undang-Undang No.5 Tahun 1979, akan tetapi lebih disebabkan oleh kebijaksanaan yang diambil oleh pemerintah daerah dalam menetapkan Jorong sebagai unit pemerintahan terendah. Karena dengan kebijaksanaan itu, Nagari sebagai kesatuan politik teritorial-genealogis, menjadi terpinggirkan. Pada hal dalam Undang-Undang itu tidak dinyatakan secara tegas bahwa Nagari sebagai unit pemerintahan terendah --seperti yang berlaku sebelumnya-- harus dipecah menjadi Desa-Desa sebagai yang dimaksud oleh UU tersebut. Bahkan dalam konsideran UU tersebut secara jelas memberi pertimbangan dengan "mengindahkan keragaman keadaan Desa dan ketentuan adat istiadat yang masih berlaku" . Yang dimaksud dengan desa dalam undang-undang ini "adalah suatu wilayah yang ditempati oleh sejumlah penduduk sebagai kesatuan masyarakat termasuk di dalamnya kesatuan masyarakat hukum yang mempunyai organisasi pemerintahan terendah langsung di bawah Camat dan berhak menyelenggarakan rumah tangganya sendiri" . Jadi, dengan penetapan Jorong sebagai Desa berarti beralihnya otoritas politik masyarakat dari Nagari kepada Jorong. Sedangkan Jorong --pada waktu sebelumnya—adalah bahagian dari Nagari dan tidak mempunyai otoritas pemerintahan, kecuali hanya sebagai pelaksana administrasi di tingkat bawah. Dengan demikian benturan kultural yang terjadi sebenarnya lebih banyak disebabkan oleh perubahan struktural itu. Meskipun implementasi UU tersebut dalam prakteknya kemudian juga mendatangkan berbagai implikasi kultural terhadap prilaku sosial di daerah.

Persoalan kebijaksanaan penetapan Jorong sebagai unit pemerintahan terendah setingkat Desa ini sudah menjadi topik perdebatan yang hangat di kalangan tokoh-tokoh masyarakat di daerah ini sebelum diundangkannya Undang-Undang tersebut. Pada bulan Januari 1978 pemerintah daerah menyelenggarakan diskusi tentang Pemerintahan Desa yang diikuti oleh kalangan tokoh-tokoh intelektual, kalangan ulama serta kalangan pemuka adat.

Permasalahan utama yang diangkatkan dalam diskusi ini adalah menyangkut penetapan Desa sebagai yang dimaksudkan dalam Ran-cangan Undang-Undang No.5 Tahun 1979. Dua persoalan yang menimbulkan dilema dalam penetapan ini, yaitu : pertama : bila pengertian yang disebut dengan "Desa" oleh Pusat sama dengan "Nagari" di Sumatera Barat (berada langsung di bawah kecamatan), maka akan mengakibatkan berkurangnya jumlah bantuan desa yang diterima oleh daerah dari pemerintah pusat. Kedua : Bila yang dinyatakan sebagai "Desa" adalah "Jorong yang merupakan bahagian dari Nagari sesuai dengan SK. Gubernur KDH Tk. I Sumatera Barat No. 259/GSB/1977 , maka kemungkinan akan hilangnya fungsi Nagari. Ini akan mengakibatkan timbulnya persepsi yang kurang baik, karena akan menghilangkan struktur pemerintahan Nagari yang mempunyai hak asal usul, sebagaimana yang dijelaskan dalam pasal 18 UUD 1945 .

Sejak semula diskusi yang diselenggarakan oleh Pemerintah Daerah ini memang tidak ditujukan untuk mendapatkan keputusan, akan tetapi hanya dalam rangka mengumpulkan pendapat yang akan dijadikan bahan bagi tim perumus . Dengan demikian apapun kecendrungan pendapat peserta diskusi, tidak mutlak menjadi acuan dalam menetapkan apakah Nagari atau Jorong yang akan ditetapkan setingkat Desa.

Dari jalannya Diskusi, baik dari pemakalah maupun dari peserta diskusi, terdapat kecendrungan untuk tidak menjadikan Jorong sebagai Desa, karena hal itu akan menghilangkan fungsi Nagari yang pada gilirannya akan menimbulkan dampak yang serius pada banyak aspek kehidupan sosial di daerah ini, Meskipun ada sebahagian pendapat yang ingin mempertahankan Jorong sebagai Desa yang diberi bantuan oleh Pusat, namun keberadaan Nagari sebagai unit pemerintahan terendah tetap dipertahankan . Pandangan yang disebut terakhir sebenarnya merupakan jalan tengah antara pemikiran yang berkembang dalam diskusi dengan apa yang disampaikan oleh Gubernur dalam pidato pengarahannya di awal diskusi dengan sedikit koreksian . Gubernur, dalam pidato pengarahannya, mengemukakan bahwa bila Nagari disamakan dengan Desa, maka jumlah bantuan yang diterima oleh daerah ini akan berkurang menjadi seperenam dari jumlah bantuan yang diterima sebelumnya. Selanjutnya ia mengemukakan pandangannya sebagai berikut :
Sekarang sudah keluar SK. Mendagri (maksudnya SK. No. 17/1977), kita mikir-mikir lagi, artinya jalan keluar yang lain, kalau alternatif kita ambil yaitu alternatif kedua, menjadi Jorong sama dengan Desa, dan Nagari berfungsi koordinator terutama dalam pelaksanaan pembangunan. Sedangkan fungsi Nagari sebagai kesatuan adat, kesatuan hukum, kesatuan sosial budaya dan lain-lain tadi adalah tepat dewasa ini. Jadi dengan demikian, arti Nagari dalam etnologi adalah tetap seperti sekarang ini, sedangkan dalam arti administrasi pemerintahan dan pembangunan, maka pengertian Desa bagi kita adalah Jorong sehingga LSD (Lembaga Sosial Desa) berada di Jorong-Jorong sebagai operator pemerintahan yang sama-sama Kepala Jorong membinanya, dan kalau Nagari ada K.N. dan Jorong ada L.S.D. nya

Pandangan di atas dengan jelas mencerminkan kecen-drungan ambivalensi Pemerintah Daerah antara sikap untuk tetap mempertahankan Jorong sebagai Desa, sesuai dengan SK Mendagri No 17/1977, dengan pengakuan terhadap keberadaan Nagari sebagai kesatuan masyarakat hukum adat. Pertimbangan terakhir ini didasari oleh kenyataan bahwa keberadaan Nagari terlalu riskan untuk dihilangkan. Dengan hanya pengakuan Nagari sebagai kesatuan masyarakat hukum adat, berarti menghilangkan fungsi Nagari sebagai unit pemerintahan, pada hal fungsi hukum adat, menurut pandangan masyarakat, sebenarnya meliputi fungsi politis dan pemerintahan. Otoritas kepemimpinan Nagari yang mengakar kuat seperti ini akan digantikan dengan Pamong Desa (Kepala Desa) yang memiliki legitimasi dari atas.

Apa yang kemudian disampaikan dalam kesimpulan diskusi yang dibacakan pada Sidang Pleno terakhir ternyata tidak menjelaskan secara eksplisit tentang substansi permasalahan yang didiskusikan, akan tetapi hanya merumuskan tentang perlunya beberapa perobahan dari Rancangan UU Pemerintahan Desa . Rumusan diskusi inilah yang menjadi dasar untuk penyusunan tanggapan gubernur terhadap rancangan Undang-Undang tentang Pemerintahan Desa. Akan tetapi dalam tanggapan ini juga tidak memuat tentang sikap yang diambil oleh daerah untuk merespon Undang-Undang tersebut. . Dengan demikian berarti aspirasi apa yang berkembang dalam diskusi dengan tokoh-tokoh masyarakat itu, tidak pernah (atau tidak perlu) disampaikan ke pemerintah pusat. Bahkan ada asumsi lain yang mengatakan bahwa diskusi itu hanya sebagai strategi pemerintah daerah untuk melihat sejauhmana reaksi masyarakat terhadap perubahan sistem pemerintahan yang akan dijalankan.

Dari apa yang dikemukakan itu dapat di duga alasan perlunya menyelenggarakan diskusi itu, yaitu agar secara formal pemerintah daerah tidak bertindak sendiri dalam mengambil konsensus menjadikan Jorong sebagai Desa, artinya, konsensus itu telah melalui proses dialog dan telah dimusyawarahkan dengan pemuka-pemuka masyarakat. Dengan itu pemerintah daerah terlindung dari prasangka-prasangka negatif dan dalam hal ini seolah-olah bertindak hanya sebagai mediator antara kepentingan lokal dan nasional, pada hal sebenarnya kepentingan pemerintahlah menjadi acuan, sementara itu kepentingan lokal harus menyesuaikan diri.

Nagari sebagai Kesatuan Masyarakat Hukum Adat
Pemberlakuan UUPD di Sumatera Barat yang ditetapkan dengan Keputusan Gubernur Tingkat I Sumatera Barat tanggal 28 Juli 1983 beberapa waktu kemudian diiringi dengan dikeluarkannya Peraturan Daerah No. 13 Tahun 1983 tentang pengakuan nagari sebagai kesatuan masyarakat hukum adat dalam propinsi Sumatera Barat . Dengan keluarnya Perda ini, secara resmi lembaga nagari di Sumatera Barat tidak lagi berfungsi sebagai unit pemerintahan terendah. Oleh karenanya Kepemimpinan Nagari tidak lagi memiliki kekuatan politis, karena sudah diambil alih oleh pemerintahan Desa. Di setiap Nagari dibentuk Lembaga Kerapatan Adat Nagari (KAN), namun otoritas lembaga ini dibatasi hanya dalam soal-soal yang menyangkut dengan persoalan adat istiadat, sebagaimana ditetapkan pada Pasal 3 tentang fungsi Nagari sebagai kesatuan masyarakat hukum adat sebagai berikut :
(a) Membantu pemerintah dalam mengusahakan kelancaran pelaksanaan pembangunan di segala bidang, terutama bidang kemasyarakatan dan budaya.
(b) Mengurus hukum adat dan adat istiadat dalam nagari.
(c) Memberi kedudukan hukum adat terhadap hal-hal yang menyangkut harta kekayaan masyarakat nagari guna kepentingan hukum keperdataan adat, juga adanya persengketaan atau perkara perdata adat.
(d) Menyelenggarakan pembinaan dan pengembangan nilai-nilai adat Minangkabau, dalam rangka memperkaya, me-lestarikan dan mengembangkan kebudayaan nasional pa-da umumnya dan kebudayaan Minangkabau khususnya
(e) Menjaga, memelihara dan memanfaatkan kekayaan nagari untuk kesejahteraan masyarakat nagari .
Dengan beralihnya fungsi pemerintahan dari nagari ke desa maka dalam kehidupan masyarakat terdapat dua lembaga kepemimpinan anak nagari. Dalam hal yang menyangkut administrasi pemerintahan adalah Kepala desa sebagai lembaga formal dan dalam soal yang menyangkut adat istiadat adalah Nagari sebagai lembaga informal. Dalam pelaksanaan pembangunan di desa-desa, peran Kerapatan Adat Nagari hanyalah bersifat konsultatif bagi desa-desa yang berada dalam wilayah Nagarinya.

Hubungan kerja yang kabur dan tidak jelas antara KAN dan Kepala Desa telah menempatkan peran Kerapatan Adat Nagari pada posisi yang "menggantung" dan "tidak bergigi" . Walaupun Kerapatan Adat Nagari mempunyai dasar sosiologis yang kuat, namun Kepala Desa lebih memiliki legitimasi dari pemerintahan teratas (Kecamatan). Kondisi inilah yang telah menyebabkan munculnya berbagai anomi dan anomali di-tengah kehidupan masyarakat pedesaan yang sangat berpengaruh terhadap pelaksanaan pembangunan di desa, terutama dalam menggerakkan partisipasi masyarakat dalam pembangunan, seperti yang digambarkan oleh Imran Manan :
Persaingan kedua bentuk otoritas itu di desa tidak dapat dielakkan, karena keduanya mempunyai basis sosiologis, ekonomis dan politis yang berbeda. Karena dasar sosiologisnya yang tidak kuat, maka otoritas pemerintahan desa tak sekuat pemerintahan nagari. Karena dasar ekonomisnya tak kuat maka kehidupan dan efektifitas pemerintahan desa sangat bergantung pada bantuan otoritas supra desa. Dan karena dasar politisnya tidak berakar ke bawah maka kemampuannya untuk mengerakkan masyarakat dalam pembangunan menjadi terbatas .
Menyangkut hubungan kerja, pembagian kerja dan masalah otoritas ini lebih terlihat terutama dalam hal-hal khusus seperti penyediaan tanah untuk lahan pembangunan, masalah pemanfaatan tanah ulayat suku dan nagari serta penyelesaian berbagai sengketa anak nagari dan persoalan lainnya terutama yang terkait dengan kedua otoritas kepemimpinan ini.

Nagari --dalam hal terbatas-- adalah merupakan kesatuan teritorial desa. Sedangkan desa secara administratif punya garis hirarki ke kecamatan. Peran nagari disini terlihat hanya bersifat simbolik. Lembaga Kerapatan Adat Nagari tidak memiliki otoritas dalam mengambil keputusan-keputusan yang menyangkut kepentingan desa. Bila berbenturan antara kepentingan masyarakat nagari dengan program pemerintahan yang dijalankan melalui otoritas kepala desa, maka Pucuk Adat akan berada pada posisi yang lemah .

© Irhash A. Shamad
 
Sumber : Irhash A. Shamad, 2001, Hegemoni Politik Pusat dan Kemandirian Etnik di Daerah, Sumatera Barat di Masa Orde Baru, Padang, IAIN IB Press, Bagian 4

Harun Zein (lengkapnya : Drs. Harun Al Rasyid Zein) adalah gubernur Sumatera Barat pertama di masa Orde Baru. Masa tugasnya sebagai gubernur diawali dengan pengangkatan oleh Presiden. Hasil sidang DPRD-GR yang dilaksanakan tanggal 17 Maret 1966, sebenarnya ia mendapatkan suara terbanyak kedua setelah Sapoetro Brotodihardjo. Ada dua calon yang diusulkan untuk jabatan gubernur Sumatera Barat pada waktu itu, yaitu Sapoetro Brotodihardjo yang didrop oleh Mendagri, dan Drs. Harun Al Rasyid Zain sendiri sebagai calon yang dimunculkan dari daerah. Dalam pemilihan ternyata anggota dewan memberi dukungan lebih banyak kepada calon pertama. Namun karena perobahan politik nasional , maka dua bulan berikutnya (tanggal 5 Mei 1966) Presiden mengeluarkan surat Keputusan (No.93/1966) yang menyatakan bahwa Harun Zain, yang pada waktu itu menjabat sebagai Rektor Universitas Andalas, dipercayakan memimpin daerah ini. Bagi Harun Zain ini adalah awal karirnya dalam bidang politik dan pemerintahan, karena sebelumnya ia lebih banyak aktif sebagai tenaga pengajar di perguruan tinggi.

Sehubungan dengan pengangkatan ini, tidaklah terlalu sulit untuk memahami alasan kenapa presiden waktu itu menjatuhkan pilihan pada Harun Zain. Pertama, sebagai rektor Unand, ia banyak memberi dukungan terhadap aksi mahasiswa dalam pembersihan sisa-sisa PKI dan dalam penegakan Orde Baru di Sumatera Barat . Kedua, sebagai bekas tentara pelajar di Jawa Timur, ia memiliki banyak kerabat dekat di jajaran elit politik pemerintahan pusat. Ketiga, ia adalah putra daerah, meski memiliki basis sosial yang tidak kuat di daerahnya , karena semenjak kecil lebih banyak berada di luar daerahnya sendiri. Akan tetapi ia memiliki massa dari kalangan intelektual. Yang terakhir ini merupakan asumsi yang akan menjadi bagian yang integral pada bahasan selanjutnya terutama dalam melihat apakah basis sosial itu menjadi faktor penentu bagi prilaku politiknya dalam menjalankan pemerintahan di daerah.

Pada awal pemerintahan Harun Zein di Sumatera Barat, banyak kalangan yang meragukan kemampuannya untuk memimpin daerah ini, karena, kenyataan bahwa kondisi sosial di Sumatera Barat yang secara fisik dan psikis sudah begitu parah akibat PRRI, sedangkan kepemimpinan Harun Zein tidak mempunyai akar di tengah-tengah masyarakat . Karena itu, kemampuannya untuk memimpin dan memperbaiki kondisi sosial itu diperkirakan akan menghadapi banyak kendala.

Meskipun demikian, bagi Harun Zein, kritik serta sikap sinisme yang dia alami di awal kepemimpinannya, tidak melunturkan semangatnya, --malah menjadi pemicu-- untuk kemudian membuktikan bahwa dialah pemimpin yang diharapkan di Sumatera Barat . Dalam priode awal kepemimpinannya (1966-1970) ia berhasil menciptakan suasana yang kondusif untuk meletakkan kerangka dasar bagi pembangunan Sumatera Barat. Kerangka itu antara lain pertama : memperbaiki kondisi sosial dengan mengembalikan kepercayaan diri masyarakat Sumatera Barat sebagai landasan untuk pembangunan ekonomi, kedua : mengembalikan citra Sumatera Barat di mata pemerintahan pusat untuk memperoleh dukungan dana pembangunan dan perbaikan sarana fisik daerah yang sangat diperlukan dalam peningkatan perekonomian rakyat .

Kedatangannya pertama kali ke Sumatera Barat sebagai dosen terbang untuk Universitas Andalas pada tahun 1962 memberi pengalaman yang baik baginya untuk memahami kehidupan masyarakat di daerah ini, terutama menyangkut dengan akibat-akibat sosial yang dialami rakyat pasca operasi militer yang dijalankan oleh pemerintah pusat. Kehidupan masyarakat yang suram tidak bergairah hampir terlihat di mana-mana, nagari-nagari yang sunyi karena ditinggalkan oleh tokoh-tokoh mereka yang frustrasi akibat tekanan-tekanan militer, ditambah lagi dengan kondisi ekonomi yang morat marit. Rakyat Sumatera Barat pada waktu ini seakan kehilangan kebanggaan atas daerah mereka yang pada waktu lalu banyak melahirkan tokoh-tokoh nasional, kebanggaan atas jasa-jasa yang mereka berikan pada kemerdekaaan bangsa dan masa revolusi. Kondisi sosial seperti ini dinilai sangat tidak kondusif untuk pembangunan.

Di samping itu, situasi politik di daerah ini dilatari oleh suasana pembersihan bekas aktivis dan anggota partai Komunis beserta ormas-ormasnya di setiap jajaran pemerintahan. Aksi pembersihan ini telah mengakibatkan terganggunya kelancaran kegiatan beberapa lembaga pemerintahan, tak terkecuali juga di jajaran pemerintahan daerah dan DPRD-GR sendiri. Keadaan itu akan sangat mempengaruhi kinerja gubernur yang baru diangkat ini.

Namun demikian, Harun Zain yang dikenal terbuka dan akrab dengan segenap lapisan masyarakat dan dekat dengan kalangan intelektual dan tokoh masyarakat, bahkan dengan kalangan militer, tidak terlalu canggung untuk menghadapi situasi daerah seperti yang digambarkan itu . Dukungan yang diperolehnya dari mereka dapat dimanfaatkannya untuk secara bersama-sama memperbaiki kondisi daerah dan melaksanakan program-program pembangunan selanjutnya.

Simbiosa Pusat dan Daerah
Priode 1966-1970 bagi pemerintah Orde Baru pada dasarnya adalah priode di mana rezim ini memberi prioritas pada penyusunan strategi untuk mendapatkan legitimasi masyarakat atas kekuasaannya . Legitimasi mana, sebenarnya sangat ditentukan oleh dukungan politik yang diberikan oleh rakyat. Cara yang absah untuk mendapatkan dukungan itu adalah dengan melibatkan rakyat dalam proses politik, yaitu melalui Pemilihan Umum. Menjelang akhir tahun 1969 pemerintahan Soeharto membuat keputusan bagi penjadwalan pemilihan umum pada tahun 1971, lebih jauh akan dijadikan agenda politik lima tahunan di negara ini. Karena itu berbagai strategipun disusun untuk keperluan itu, terutama bagaimana kekuatan politik pemerintah (dalam hal ini adalah Golongan Karya) dapat memenangkan pemilihan itu. Untuk itu, suara rakyat di daerah akan sangat diper-lukan, terutama di wilayah pedesaan.

Apa yang dikemukakan itu bila dihubungkan dengan kondisi Sumatera Barat pada waktu yang sama, maka sebenarnya terdapat hubungan simbiosis antara pusat dengan daerah. Pemerintah pusat memerlukan dukungan daerah untuk mengumpulkan suara mayoritas rakyat di daerah ini dalam memenangkan pemilihan umum, sementara daerah memerlukan dukungan dana untuk memperbaiki kondisi daerah, terutama sarana dan prasarana fisik yang sangat diperlukan bagi peningkatan perkenomian rakyat. Keadaan ini sangat menguntungkan bagi kepemimpinan Harun Zain di masa awal pemerintahannya, karena dengan demikian, untuk program meletakkan fondasi pembangunan ekonomi yang ia canangkan, yang diperlukan hanya membangun appeal politik ke pusat kekuasaan.

Salah satu cara yang efektif untuk menarik perhatian pusat pada waktu ini adalah dengan menawarkan jaminan loyalitas rakyat didaerah ini terhadap kepemimpinan Orde Baru. Artinya adalah kemenangan Golongan Karya di daerah ini akan sangat besar artinya untuk membangun kepercayaan pusat atas daerah ini. Ini sekaligus akan sangat menentukan bagi kelancaran pengaliran dana dari pemerintah pusat ter-hadap daerah.

Namun demikian, untuk memastikan kemenangan itu tidaklah mudah. Ini disebabkan pertama : Pada pemilu 1955 sebahagian besar rakyat di daerah ini memberikan suaranya terhadap Partai Islam , kedua : Golongan Karya hingga akhir tahun enam puluhan belum begitu banyak dikenal oleh masyarakat di daerah ini. Bahkan organisasi kekaryaan --yang merupakan manifestasi kekuatan politik Orde Baru-- ini belum terorganisir dengan baik . Tenggang waktu menjelang Pemilu adalah merupakan hari-hari kerja keras bagi tokoh-tokoh Golkar di daerah ini untuk menggalang kekuatan dengan mengumpulkan sebanyak mungkin dukungan dari masyarakat. Berbagai strategi dipasang untuk keperluan itu seperti mengadakan pendekatan dengan unsur tokoh masyarakat seperti ninik mamak, ulama, dan kalangan intelektual sebagai unsur elit yang masih dominan sebagai panutan masyarakat di daerah ini. Selain itu yang lebih penting lagi ialah peran militer dan pemerintah daerah sendiri yang dengan segenap kemampuan berupaya mensosialisasilan cita-cita Orde Baru serta menjadikan pengalaman pahit masa lalu daerah ini sebagai retorika politik yang disampaikan dalam berbagai kesempatan .

Apa yang sesungguhnya perlu kita tangkap dari masa-masa menjelang Pemilu 1971 ialah kondisi kesalingtergantungan antara pusat dan daerah telah menjadi sesuatu yang tak terelakkan. Kondisi ini mendorong pemerintah pusat untuk menawarkan janji kepada rakyat Sumatera Barat melalui para pemimpinnya, bahwa kepentingan etnis dan regional mereka akan dijamin, bila mereka memberikan loyalitas terhadap pemerintah . Bagi pemerintah daerah, terpenuhinya keinginan pemerintah pusat adalah merupakan jalan keluar satu-satunya untuk mengembalikan kondisi sosial ekonomi mereka.

Di samping itu, kondisi sebagai yang disebutkan, justru telah dimanfaatkan sedemikian rupa oleh pemerintah daerah sejak awal kepemimpinan Harun Zain. Ia berhasil menggaet dana dari pusat untuk memperbaiki sarana-sarana perekonomian yang sangat vital seperti jalan, irigasi dan sebagainya . Hal ini sangat diperlukan untuk membangkitkan kembali gairah perekonomian rakyat yang sejak PRRI sangat terkendala oleh rusaknya berbagai sarana itu. Sampai pada awal tahun tujuh puluhan, kondisi perekonomian rakyat sudah mulai membaik dibanding dengan waktu sebelumya.

Terbukanya Katup Wacana Keminangkabauan
Di awal-awal kepemimpinan Harun Zain di Sumatera Barat suasana ketegangan hubungan antara pusat dan daerah masih saja terasa, meski rezim Orde Lama telah berakhir. Masyarakat di daerah ini masih merasa "sungkan" untuk menunjukkan identitas sebagai orang Minangkabau, karena dengan sendirinya akan dicap sebagai "etnis pemberontak". Kondisi ini tak terkecuali juga sangat mempengaruhi kalangan intelektual dan tokoh-tokoh masyarakat. Hal ini terlihat dari tidak banyaknya muncul wacana-wacana keminangkabauan dari tokoh-tokoh masyarakat daerah ini.

Suasana ini mulai agak mencair ketika muncul inisiatif untuk mendirikan Lembaga Kerapatan Adat Alam Minangkabau (LKAAM) sebagai wadah yang diharapkan dapat berfungsi untuk mengangkatkan kembali identitas budaya masyarakat di daerah ini. Gagasan bagi pendirian lembaga ini sebenarnya bukanlah muncul dari kalangan pemuka adat, namun justru dari kalangan militer tepatnya dari Panglima Komando Antar Daerah Letjen TNI Mokoginta dan kemudian direalisasikan oleh Panglima Kodam III/17 Agustus, Kolonel Poniman . Pada Tahun 1966 Panglima menugaskan bawahannya Mayor Ahmad Syahdin, Kepala Sejarah Militer Kodam III bersama Kapten Saafroeddin Bahar untuk mengkondisi-kan para ninik mamak dalam rangka menghimpun potensinya ke dalam satu wadah. Pertama sekali, melalui musyawarah ninik mamak terbentuklah Badan Kontak Perjuangan Ninik Mamak pada bulan Maret tahun 1966. Badan inilah yang kemudian menjelma menjadi LKAAM (Lembaga Kerapatan Adat Alam Minangkabau) sebagai organisasi ninik mamak dan penghulu se-Sumatera Barat . Organisasi ini pada awalnya ditujukan untuk mewadahi ninik mamak dan penghulu dalam satu wadah yang bersih dari unsur-unsur PKI, namun tidak dapat dipungkiri pula bahwa ini merupakan bahagian dari upaya pemerintah agar ninik mamak di daerah ini tidak lagi terlibat dengan kegiatan politik praktis . Dengan demikian akan lebih mudah diarahkan untuk memberi dukungan terhadap pemerintahan dan pembangunan.

Sebenarnya tidak banyak yang dapat diharapkan dari keberadaan lembaga itu untuk membangkitkan kembali otoritas adat yang selama ini terpinggirkan , namun setidaknya gagasan yang muncul dari atas ini dirasakan sebagai kehormatan bagi identitas Minangkabau, karena adanya perhatian dari pihak militer dan penguasa terhadap budaya daerah yang selama ini sangat terabaikan. Kebanggaan akan keluhuran adat yang selama ini telah terkuburkan seiring adanya rasa ketakutan akan kecurigaan pusat atas etnis ini, mulai sedikit terkuak. Masyarakat dan kalangan tokoh daerah tidak lagi merasa risi untuk membicarakan adat dan budaya mereka.

Dengan pembentukan LKAAM, dirasakan bahwa kesempatan untuk kembali menghidupkan wacana-wacana tentang keminangkabauan dengan segala perangkat strukturalnya, mulai terbuka. Karena itu, para tokoh dan intelektual Sumatera Barat berupaya menyelenggarakan seminar-seminar tentang kebudayaan Minangkabau. Tiga kali seminar dilaksanakan setiap tahunnya sejak 1968 setelah lebih dari sepuluh tahun kegiatan seperti ini terhenti, tepatnya sejak seminar di Bukittinggi pada tahun 1953. Mulai tahun 1968 dan berikutnya tahun 1969 diselenggarakan seminar kebudayaan Minangkabau di Padang dan kemudian pada tahun 1970 seminar yang sama dilaksanakan pula di Batu Sangkar. Seperti halnya pembentukan LKAAM, seminar ini pada dasarnya tidak banyak menghasilkan formula-formula bagi kebangkitan kembali nilai-nilai kultural daerah. Ini terlihat dari pemikiran-pemikiran yang muncul tidak memberi solusi yang aplikatif, seperti pemikiran seputar perlunya kembali kepada konsensus "Adat basandi Syara', Syara' basandi Kitabullah" yang mengemuka dalam diskusi ini, ternyata tidak mengemukakan secara eksplisit tentang implementasi dan aktualisasi falsafah itu sendiri . Demikian juga keberadaan adat dengan segala struktur yang menyertainya yang makin lama makin terpinggirkan oleh kekuatan-kekuatan eksternal tampaknya masih saja jadi pembicaraan pada tingkat bawah dan belum terbuka sebagai topik yang "dapat" diangkatkan pada forum formal seperti seminar itu.

Pengukuhan Kembali Sistem Nagari
Pada tahun 1968 pemerintah daerah mengeluarkan Keputusan tentang Peraturan Tentang Pokok-Pokok Pemerintahan Nagari Dalam Propinsi Sumatera Barat (SK. No. 015/GSB/ 1968 Tanggal 18 Maret 1968). Peraturan yang baru ini menggantikan Peraturan yang pernah dikeluarkan pada tahun 1963 (SK. Gub. No.02/Desa/GSB/Prt./1963) yang dinyatakan tidak sesuai lagi dengan perkembangan masyarakat nagari. Disamping itu Undang-Undang Desapradja yang dikeluarkan oleh pemerintah pusat pada bulan September 1965 (U.U. No. 19 Tahun 1965) ditunda pelaksanaannya karena masih perlu ditinjau kembali (berdasarkan Instruksi Mendagri No. 29 Tahun 1966) .

Di sini, pertimbangan internal mungkin lebih dapat diterima sebagai alasan pemerintah daerah untuk mengambil langkah mengukuhkan kembali sistem pemerintahan Nagari. Pertimbangan itu lebih didorong oleh kenyataan yang terdapat di hampir semua nagari di Sumatera Barat pada waktu ini antara lain disamping telah berakhirnya masa jabatan Kepala Nagari sejak bulan Juli tahun sebelumnya, juga terdapat sejumlah jabatan di sebahagian besar nagari di Sumatera Barat mengalami kekosongan seperti Kepala Nagari, Pamong Nagari dan anggota Badan Musyawarah Nagari sebagai akibat terjadinya peristiwa G.30 S. PKI.

Hal yang dapat dinilai positif dengan dikeluarkannya peraturan itu antara lain adalah upaya penyelamatan yang dilakukan oleh pemerintah daerah terhadap sistem internal dari intervensi kekuatan eksternal. Dengan demikian sistem kepemimpinan nagari otonom seperti yang berlaku pada waktu-waktu sebelumnya tetap dapat dipertahankan. Di beberapa bahagian wilayah lain di Indonesia, --sebagai akibat kekosongan peraturan perundangan ini--,telah mendatangkan dampak yang tidak menguntungkan bagi kehidupan desa tradisional demokratis sebagaimana digambarkan oleh Fraksi PDI dalam Pemandangan Umum Fraksi PDI Mengenai Rencana Undang-Undang Pemerintahan Desa :
… Di sementara tempat tidak ada lagi pemilihan kepala desa… Kepala Desa diganti dengan kepala desa yang diang-kat oleh Bupati yang kebanyakan terdiri dari pensiunan yang didatangkan dari luar….Umumnya mereka menunjukkan sikap yang otoriter ….pemerintahan desa yang tadinya ditata menurut sistem demokrasi sekarang telah menjurus kepada absoluut bestuur stelsel….
Meskipun terdapat sejumlah perbedaan dari sistem pemerintahan Nagari dengan sistem pemerintahan Nagari tradisional namun tindakan penyelamatan yang dilakukan oleh pemerintah daerah Sumatera Barat ini setidaknya telah memberikan kembali hak-hak politik rakyat nagari serta hak untuk mengatur dan menyelenggarakan pemerintahan nagari. Pemerintahan Nagari ditegaskan kembali dalam rumusan S.K. itu sebagai berikut :
"Pemerintah Nagari adalah penguasa Nagari jang memim-pin rakjat Nagari dengan membuat dan melaksanakan peraturan dan keputusan-keputusan Nagari, menjelenggarakan segala peraturan perundangan dari Pemerintah tingkat atasan serta usaha-usaha lainnja jang ditudjukan untuk mewudjudkan masjarakat adil dan makmur berdasarkan Pantja Sila.

Pada tahun 1974 Pemerintah Daerah kembali mengeluarkan Keputusan tentang Pokok-Pokok Pemerintahan Nagari dalam Propinsi Daerah Tk.I Sumatera Barat . SK yang ter-akhir ini tidak banyak perbedaan dengan SK sebelumnya, namun posisi Kerapatan Nagari malah semakin diperkuat. Alat perlengkapan Nagari sebagai pemerintahan nagari yang semula terdiri dari tiga unsur, yaitu : Wali Nagari, Dewan Perwakilan Rakyat Nagari dan Kerapatan Nagari, kini menjadi dua unsur, yaitu : Wali Nagari dan Kerapatan Nagari yang dinyatakan secara tegas bersama-sama merupakan Pemerintahan Nagari . Pengaturan ini semakin memperkuat posisi Kerapatan Nagari sebagai lembaga legislatif yang tidak lagi diketuai oleh Wali Nagari.

Intervensi Pusat : Beberapa Gejala Awal
Persoalan hubungan antara pusat dan daerah sering ditentukan sejauh mana daerah punya keleluasaan untuk mengatur dan menyelenggarakan pemerintahan sendiri dan seberapa jauh pula otoritas kekuasaan pemerintahan pusat ikut mencampuri urusan-urusan internal mereka. Di Sumatera Barat, pengaturan sistem pemerintahan terendah hanya sampai tingkat kecamatan. Sedangkan Nagari sebagai wilayah kesatuan hukum adat, meskipun berada di bawah kecamatan, namun tetap memiliki otonomi untuk mengatur dan menyelenggarakan pemerintahan sesuai dengan ketentuan-ketentuan, sistem, serta nilai-nilai tradisional yang mereka anut.

Pada priode pertama kepemimpinan Harun Zain, hubungan pusat dan daerah terlihat "mesra", meskipun kondisi internal sendiri sebenarnya masih sangat runyam dan belum pulih sepenuhnya dari keadaan sebelumnya. Kemesraan ini pada dasarnya disebabkan oleh adanya kondisi saling membutuhkan, apalagi di masa-masa awal pemerintahannya, rezim Orde Baru belum memiliki legitimasi yang kuat atas kekuasaaan yang dipegangnya. Setidaknya sejak akhir tahun 1960 dan awal tahun 70an, masyarakat di daerah ini telah merasakan "budi baik" pemerintah pusat dengan pa-sokan dana pembangunan yang sangat mereka butuhkan .

Sejak dikeluarkannya Undang-Undang No.6 tahun 1969 otoritas pemerintah pusat atas persoalan internal di daerah mulai dirasakan. Undang-undang ini menyatakan tidak berlakunya pelbagai Undang-Undang yang mengatur tentang pemerintahan di daerah yang dikeluarkan sebelumnya. Sejak saat itu pemerintah pusat sebenarnya mulai menunjukkan keinginan untuk mengatur sistem pemerintahan nasional sampai ke tingkat pedesaan .

Keinginan pemerintah untuk menyeragamkan struktur pemerintahan sampai ke tingkat terendah (desa) di seluruh Indonesia telah terlihat dengan di keluarkannya beberapa kali edaran Mendagri tentang pemekaran/pembentukan desa/daerah yang setingkat pada tahun 1976. Adapun yang menjadi dasar pertimbangan dikeluarkannya edaran Mendagri ini a.l.:
bahwa desa merupakan sumber potensi kekayaan alam dan tenaga kerja sehingga kedudukan, peranan dan fungsi daerah pedesaan, baik sebagai basis pemerintahan nasional maupun sebagai basis pembangunan nasional menjadi semakin nyata dan semakin menentukan terutama di bidang pelaksanaan pemerintahan dan pembangunan yang diarahkan ke daerah pedesaan
Pemekaran/pembentukan desa/daerah yang setingkat diarahkan untuk pendewasaan desa menjadi desa yang definitif dan pembinaannya dilaksanakan oleh pemerintah daerah sesuai ketentuan-ketentuan dalam edaran pemerintah pusat Pembentukan desa yang definitif ditetapkan dengan Surat Keputusan Mendagri yang dikeluarkan setiap tahunnya. Ini ditujukan untuk persiapan penentuan jumlah anggaran di dalam Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara, baik untuk Inpres, Bantuan Pembangunan Desa, maupun subsidi-subsidi lainnya .

Sumatera Barat sendiri, selama pelita I, menerima bantuan desa sebanyak jumlah Nagari yang ada, yaitu : 543 nagari, karena pada waktu ini di Sumatera Barat Nagari masih ditetapkan sebagai unit pemerintahan terendah setingkat desa dan berada di bawah kecamatan. Karena di dorong oleh keinginan untuk memperoleh lebih banyak lagi jumlah bantuan desa, maka pada bulan Juli tahun 1977 pemerintah daerah mengambil kebijaksanaan untuk menetapkan Jorong (yang pada waktu ini merupakan bagian dari nagari) menjadi setingkat desa. Beberapa bulan berikutnya pemerintah daerah mengeluarkan penjelasan tentang penetapan itu dan kembali menegaskan bahwa pengertian desa yang sesuai dengan keputusan Mendagri tentang pemerintahan desa sebagai kesatuan masyarakat hukum yang berhak menyeleng-garakan rumah tangganya sendiri, tidak dapat dilaksanakan di Sumatera Barat, karena itu hak otonomi tersebut tetap dimiliki oleh Nagari . Ini menunjukkan bahwa pemerintah daerah tidak ingin kehilangan status dan fungsi Nagari sebagai lembaga kepemimpinan yang diakui di dalam masyarakat.

Keputusan pemekaran/pembentukan desa atau daerah yang setingkat ini, oleh Pemerintah Daerah, pada awalnya ditujukan untuk semata menampung realisasi bantuan desa yang disediakan oleh pemerintah sebanyak desa yang ditetapkan dan disahkan dengan Keputusan Mendagri itu. Pemerintah daerah masih mengakui keberadaan Nagari sebagai unit pemerintahan terendah dengan penegasan bahwa untuk status, kedudukan, dan fungsinya dalam bidang pemerintahan tetap mempedomani SK. Gubernur No. 155/ GSB/1974. Pemerintah daerah sendiri sesungguhnya sudah menyadari akan dikeluarkan peraturan perundangan tentang pemerintahan Desa , akan tetapi Keputusan tentang pemekaran/ pembentukan desa tersebut tetap dikeluarkan. Pada waktu ini sebenarnya sudah dapat diprediksikan bahwa penetapan yang beriming-iming bantuan desa itu akan menjebak pemerintah daerah untuk "menerima" keputusan pemerintah pusat menjadikan desa (jorong) sebagai unit pemerintahan terendah dan pada gilirannya tentu akan mengkebiri otoritas Nagari sebagai struktur pemerintahan tradisional yang otonom di Sumatera Barat.

@ Irhash A. Shamad


Sumber : Irhash A. Shamad, 2001, Hegemoni Politik Pusat dan Kemandirian Etnik di Daerah, Sumatera Barat di Masa Orde Baru, Padang, IAIN IB Press, Bagian 4