Sejak awal, para perumus negara Indonesia telah berketetapan menjadikan negara ini sebagai negara kesatuan sebagaimana yang tertuang dalam Undang-Undang Dasar 1945 yang berbunyi : "Negara Indonesia ialah negara kesatuan yang berbentuk republik"(ps.1,ayat 1), Selanjutnya dinyatakan bahwa penyelenggaraan negara didasarkan atas prinsip demokrasi, karena kedaulatan itu berada di tangan rakyat dan dilakukan sepenuhnya oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat (ps.1,ayat2). Sementara itu dalam pasal 18 disebutkan pula bahwa "pembagian daerah Indonesia atas daerah besar dan kecil dengan bentuk susunan pemerintahannya ditetapkan dengan undang-undang, dengan memandang dan mengingati dasar permusyawaratan dalam sistem pemerintahan negara dan hak asal usul dalam daerah-daerah yang bersifat istimewa". Prinsip pembagian daerah Indonesia kepada daerah otonom (streek dan locale rechtsgemeenschappen) dicantumkan pada penjelasan pasal 18.
Prinsip kesatuan, demokrasi, dan otonomi, seperti yang dimaksud dalam UUD 1945 itu dapat menjadi permasalahan yang dilematis manakala keinginan untuk memperkokoh ikatan kebangsaan dengan menciptakan suatu negara kuat yang dapat mengatasi kelompok-kelompok (termasuk kelompok primordial) dan golongan akhirnya berhadapan dengan tuntutan upaya membangun demokrasi yang seyogianya harus memberi kelonggaran kepada berbagai kelompok di dalam masyarakat dan masyarakat lokal untuk menyatakan aspirasi masing-masing.
Sejak proklamasi kemerdekaan, prinsip negara kesatuan mengalami beberapa kali batu sandungan akibat adanya tarik ulur antara keinginan untuk memperkuat negara dalam menciptakan integrasi bangsa dengan tuntutan demokrasi itu sendiri. Demikianlah misalnya pada waktu penerapan demokrasi liberal, baik pada waktu tugas-tugas kenegaraan dipegang oleh Komite Nasional Indonesia Pusat (KNIP), Republik Indonesia Serikat 1949, maupun Negara Kesatuan 1950, pengaturan negara tentang otonomi memperlihatkan karakter responsif dan penguatan terlihat pada keleluasaan daerah untuk mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri. Dalam masa Demokrasi Terpimpin (1959-1966), proses tarik ulur ini justru terjadi sebaliknya. Soekarno mencanangkan suatu sistem demokrasi dengan mekanisme yang spesifik untuk membangun integrasi bangsa, namun mengabaikan prinsip dasar dari demokrasi dengan menjadikan dirinya sebagai penguasa tunggal, dimana semua lembaga politik tunduk di bawah kemauannya (Feith,1995:86-96 ; Syamsuddin,1993:81-82) serta penyelengaraaan pemerintahan yang sentralistis dan formalistis menjadikan daerah-daerah tidak mempunyai kekuatan untuk menentukan diri sendiri (Feith,1995:92).
Rezim Orde Baru tampil dengan format politik yang berbeda dengan rezim pendahulunya. Rezim ini, meskipun pada awalnya lebih terlihat demokratis, akan tetapi ketika rezim ini mulai mencanangkan program pembangunan ekonomi terlihat perubahan-perubahan mendasar terhadap konsepsi kesatuan bangsa yang ditampilkan dalam sistem politik yang dijalankannya,… ketika Seminar Angkatan Darat II Tahun 1966 di Bandung memutuskan untuk mengutamakan pembangunan ekonomi maka perjalanan ke arah otoritarian mulai dirancang. Argumen logis yang dikemukakan begini : pembangunan ekonomi yang dipilih sebagai solusi untuk mengatasi persoalan bangsa ketika itu harus didukung oleh stabilitas nasional agar pembangunan berjalan lancar dan investasi asing berani masuk; sedangkan stabilitas nasional itu dapat dibangun melalui program integrasi (persatuan dan kesatuan) bangsa yang tidak menenggang demokrasi yang terlalu luas yang karena itu diperlukan suatu pemerintahan yang kuat yang dapat mengatasi berbagai kelompok di dalam masyarakat. Argumen inilah yang memberi posisi dominan kepada pemerintah dalam berbagai spektrum politik (Mahfud MD,1996:71-72)
Kekuatan dan dominasi pemerintah Orde Baru ini selanjutnya terlihat pada berbagai aspek kehidupan masyarakat dengan alasan demi kelancaran pembangunan. Masalah integrasi bangsa lebih mengedepan dalam program-program pemerintah yang karena itu pemerintah telah begitu leluasa untuk melahirkan berbagai produk peraturan dan perundang-undangan yang sesuai dengan keinginannya dalam memacu pertumbuhan ekonomi dan peningkatan stabilitas nasional itu. Peraturan dan perundangan-undangan mana sering disesuaikan dengan kehendak pemerintah dalam menerapkan prinsip otonomi kepada daerah yang terkadang terasa mengekang kemandirian masyarakat lokal sendiri.
Prinsip Otonomi yang diterapkan oleh Orde Baru diatur dalam Undang-Undang No.5 Tahun 1974 adalah "otonomi yang nyata dan bertangung jawab" menggantikan "otonomi yang seluas-luasnya" sebagaimana yang diatur dalam UU sebelumnya. Dalam ketatapan MPR No.IV/MPR/1978, lebih dipertegas lagi dengan "otonomi nyata, dinamis dan bertanggung jawab", dan kemudian lebih dipertegas lagi dalam GBHN 1993 dengan " otonomi yang nyata, dinamis, serasi dan bertanggung jawab". Ini memperlihatkan betapa tingginya "perhatian" dan keseriusan pemerintahan ini terhadap persoalan yang menyangkut otonomi itu sendiri.
Prinsip otonomi yang nyata berarti pemberian otonomi kepada daerah didasarkan kepada faktor-faktor, perhitungan-perhitungan, tindakan-tindakan atau kebijaksanaan yang benar-benar dapat menjamin daerah yang bersangkutan secara nyata mampu mengurus rumah tangganya sendiri. Otonomi yang dinamis disamping berarti pelaksanaan otonomi harus menjadi sarana pendorong kegiatan pemerintahan yang mutunya makin meningkat dan pelaksanaan pembangunan yang makin merata, juga pengembangan otonomi didasarkan pada kondisi sosial, ekonomi, politik, hankamnas serta penguasaan ilmu pengetahuan dan teknologi. Untuk prinsip otonomi yang serasi diartikan bahwa pelaksanaan otonomi itu sesuai dengan arah pembinaan politik, persatuan dan kesatuan bangsa, Sedangkan otonomi yang bertangung jawab berarti bahwa pemberian otonomi itu benar-benar sejalan dengan tujuannya, yaitu melancarkan pembangunan yang tersebar di seluruh pelosok tanah air (Oct Ovy Nduk,1996:160-161).
Dengan perubahan konsepsi otonomi seperti yang dikemukakan, sebenarnya banyak daerah yang dihadapkan pada pilihan sulit antara keinginan otonomi dan kemampuan untuk membiayai diri sendiri. Dalam kenyataannya, banyak daerah,--yang sebenarnya karena mekanisme pengaturan pusat--, menjadi sangat tergantung pada subsidi pemerintah pusat.
© Irhash A. Shamad.
Sumber : Irhash A. Shamad, 2001, Hegemoni Politik Pusat dan Kemandirian Etnik di Daerah, Sumatera Barat di Masa Orde Baru, Padang, IAIN IB Press, Bagian 3
Prinsip kesatuan, demokrasi, dan otonomi, seperti yang dimaksud dalam UUD 1945 itu dapat menjadi permasalahan yang dilematis manakala keinginan untuk memperkokoh ikatan kebangsaan dengan menciptakan suatu negara kuat yang dapat mengatasi kelompok-kelompok (termasuk kelompok primordial) dan golongan akhirnya berhadapan dengan tuntutan upaya membangun demokrasi yang seyogianya harus memberi kelonggaran kepada berbagai kelompok di dalam masyarakat dan masyarakat lokal untuk menyatakan aspirasi masing-masing.
Sejak proklamasi kemerdekaan, prinsip negara kesatuan mengalami beberapa kali batu sandungan akibat adanya tarik ulur antara keinginan untuk memperkuat negara dalam menciptakan integrasi bangsa dengan tuntutan demokrasi itu sendiri. Demikianlah misalnya pada waktu penerapan demokrasi liberal, baik pada waktu tugas-tugas kenegaraan dipegang oleh Komite Nasional Indonesia Pusat (KNIP), Republik Indonesia Serikat 1949, maupun Negara Kesatuan 1950, pengaturan negara tentang otonomi memperlihatkan karakter responsif dan penguatan terlihat pada keleluasaan daerah untuk mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri. Dalam masa Demokrasi Terpimpin (1959-1966), proses tarik ulur ini justru terjadi sebaliknya. Soekarno mencanangkan suatu sistem demokrasi dengan mekanisme yang spesifik untuk membangun integrasi bangsa, namun mengabaikan prinsip dasar dari demokrasi dengan menjadikan dirinya sebagai penguasa tunggal, dimana semua lembaga politik tunduk di bawah kemauannya (Feith,1995:86-96 ; Syamsuddin,1993:81-82) serta penyelengaraaan pemerintahan yang sentralistis dan formalistis menjadikan daerah-daerah tidak mempunyai kekuatan untuk menentukan diri sendiri (Feith,1995:92).
Rezim Orde Baru tampil dengan format politik yang berbeda dengan rezim pendahulunya. Rezim ini, meskipun pada awalnya lebih terlihat demokratis, akan tetapi ketika rezim ini mulai mencanangkan program pembangunan ekonomi terlihat perubahan-perubahan mendasar terhadap konsepsi kesatuan bangsa yang ditampilkan dalam sistem politik yang dijalankannya,… ketika Seminar Angkatan Darat II Tahun 1966 di Bandung memutuskan untuk mengutamakan pembangunan ekonomi maka perjalanan ke arah otoritarian mulai dirancang. Argumen logis yang dikemukakan begini : pembangunan ekonomi yang dipilih sebagai solusi untuk mengatasi persoalan bangsa ketika itu harus didukung oleh stabilitas nasional agar pembangunan berjalan lancar dan investasi asing berani masuk; sedangkan stabilitas nasional itu dapat dibangun melalui program integrasi (persatuan dan kesatuan) bangsa yang tidak menenggang demokrasi yang terlalu luas yang karena itu diperlukan suatu pemerintahan yang kuat yang dapat mengatasi berbagai kelompok di dalam masyarakat. Argumen inilah yang memberi posisi dominan kepada pemerintah dalam berbagai spektrum politik (Mahfud MD,1996:71-72)
Kekuatan dan dominasi pemerintah Orde Baru ini selanjutnya terlihat pada berbagai aspek kehidupan masyarakat dengan alasan demi kelancaran pembangunan. Masalah integrasi bangsa lebih mengedepan dalam program-program pemerintah yang karena itu pemerintah telah begitu leluasa untuk melahirkan berbagai produk peraturan dan perundang-undangan yang sesuai dengan keinginannya dalam memacu pertumbuhan ekonomi dan peningkatan stabilitas nasional itu. Peraturan dan perundangan-undangan mana sering disesuaikan dengan kehendak pemerintah dalam menerapkan prinsip otonomi kepada daerah yang terkadang terasa mengekang kemandirian masyarakat lokal sendiri.
Prinsip Otonomi yang diterapkan oleh Orde Baru diatur dalam Undang-Undang No.5 Tahun 1974 adalah "otonomi yang nyata dan bertangung jawab" menggantikan "otonomi yang seluas-luasnya" sebagaimana yang diatur dalam UU sebelumnya. Dalam ketatapan MPR No.IV/MPR/1978, lebih dipertegas lagi dengan "otonomi nyata, dinamis dan bertanggung jawab", dan kemudian lebih dipertegas lagi dalam GBHN 1993 dengan " otonomi yang nyata, dinamis, serasi dan bertanggung jawab". Ini memperlihatkan betapa tingginya "perhatian" dan keseriusan pemerintahan ini terhadap persoalan yang menyangkut otonomi itu sendiri.
Prinsip otonomi yang nyata berarti pemberian otonomi kepada daerah didasarkan kepada faktor-faktor, perhitungan-perhitungan, tindakan-tindakan atau kebijaksanaan yang benar-benar dapat menjamin daerah yang bersangkutan secara nyata mampu mengurus rumah tangganya sendiri. Otonomi yang dinamis disamping berarti pelaksanaan otonomi harus menjadi sarana pendorong kegiatan pemerintahan yang mutunya makin meningkat dan pelaksanaan pembangunan yang makin merata, juga pengembangan otonomi didasarkan pada kondisi sosial, ekonomi, politik, hankamnas serta penguasaan ilmu pengetahuan dan teknologi. Untuk prinsip otonomi yang serasi diartikan bahwa pelaksanaan otonomi itu sesuai dengan arah pembinaan politik, persatuan dan kesatuan bangsa, Sedangkan otonomi yang bertangung jawab berarti bahwa pemberian otonomi itu benar-benar sejalan dengan tujuannya, yaitu melancarkan pembangunan yang tersebar di seluruh pelosok tanah air (Oct Ovy Nduk,1996:160-161).
Dengan perubahan konsepsi otonomi seperti yang dikemukakan, sebenarnya banyak daerah yang dihadapkan pada pilihan sulit antara keinginan otonomi dan kemampuan untuk membiayai diri sendiri. Dalam kenyataannya, banyak daerah,--yang sebenarnya karena mekanisme pengaturan pusat--, menjadi sangat tergantung pada subsidi pemerintah pusat.
© Irhash A. Shamad.
Sumber : Irhash A. Shamad, 2001, Hegemoni Politik Pusat dan Kemandirian Etnik di Daerah, Sumatera Barat di Masa Orde Baru, Padang, IAIN IB Press, Bagian 3
